庾来顺：广东省城市更新制度建设对比研究 原创 庾来顺 清华同衡规划播报导

读

在2021中国国际城市建设博览会系列活动之城市更新论坛暨清华同衡城市更新学术专场中，广东省旧城镇旧厂房旧村庄改造协会秘书长庾来顺做了题为《广东省城市更新制度建设对比研究》的主旨报告。本文根据演讲实录整理。

感谢中国建筑文化中心、清华大学城市治理与可持续发展研究院和清华同衡规划设计研究院的邀请，参加这次城市更新论坛和专题学术活动。我代表广东省“三旧”改造协会对活动的成功举办表示热烈祝贺，同时也非常感谢大家对广东省“三旧”改造的关注。

广东省“三旧”改造走过了12年个年头，但是在广东省级层面还没有真正的城市更新政策，我们要想了解广东的城市更新，主要还是了解广东的“三旧”改造情况。我今天主要汇报的是广东省“三旧”改造的情况。

我作为广东省“三旧”改造的一个参与者、见证者，对这个过程和工作有一些初步的了解，今天跟大家分享一下我们的工作情况和主要的政策制度建设情况。

我今天主要讲四个方面的问题：1、广东“三旧”改造与当前国家城市更新行动

2、广东省“三旧”改造主要政策法规

3、珠三角主要城市政策法规特征分析

4、广东“三旧”改造的历史性贡献与不足

01

广东“三旧”改造与当前国家城市更新行动什么叫广东的“三旧”改造，与国家的城市更新行动是一个什么样的关系。大家都非常关注广东的“三旧”改造，因为我们是先行先试的。所谓的“三旧”改造，就是指旧城镇、旧厂房、旧村庄的改造。我所在的协会叫“旧城镇旧厂房旧村庄改造协会”，为什么没有简称“三旧”改造协会呢？主要是因为我们国家经历的文革时期，“三旧”好像带有文革的色彩，所以没有简称。现在我们的管理办法也是这样的，叫《广东省旧城镇旧厂房旧村庄改造管理办法》，也没有简称。

“三旧”改造已经是家喻户晓的话题了。早在2005-2007年，佛山就开始了这方面的探索。政策是源于当时国土资源部的节约集约用地。刚才视频里，温总理也提出，要把广东作为国家节约集约用地试点示范省建设。2008年“三旧”改造首次写入广东省政府文件，要早于“城市更新”概念的提出。作为一项试点政策，可以说，“三旧”改造就是广东的城市更新行动，“三旧”改造政策就是广东的城市更新政策。但不能反过来说。目前从省级层面上，还没有真正出台城市更新方面的政策。

我认为，广东的“三旧”改造是国家的城市更新行动在广东的成功实践，为国家实施城市更新行动提供了示范样本和广东经验。国家城市更新行动战略的提出，是对广东“三旧”改造探索治理经验的鼓舞，也是对“三旧”改造政策的肯定。“三旧”改造现在也是跟国家的发展战略相适应的。前段时间住建部出台了反对大拆大建的政策，我们的理解是，这是对广东“三旧”改造的纠偏和纠错，也是给我们树立了改造的一种底线。

（一）“三旧”改造是广东蹚出来的、倒逼出来的，是对历史机遇的把握广东为什么走到“三旧”改造这条路上去？我认为，广东的“三旧”改造是完全符合广东城市建设、城市发展的历程，与广东的实际相符合的。我们“三旧”改造协会成立的时候，搞了一次项目推介会，当时分管我们的副省长也提出来，在广东，“三旧”改造与城市更新同义，这也是省领导对城市更新的认识。

我认为，广东的“三旧”改造是先行先试，蹚出来的一条路，也是形势倒逼出来的，是对历史机遇的一种把握。

在广东，尤其是在珠三角，现在土地开发的强度已经非常高了。深圳、东莞接近50%，广州也接近30%。在改革开放的初期，产业发展迅速，产业也比较低端，结构落后，产业的形态也是比较乱的。而且当时规划、管控也是缺失的，管理制度不完善，导致了大量的建设不符合规范。另外，城市更新需要大量的资金，每一个项目的体量非常大，政府的财力是无以为继的，所以需要社会资本积极参与。同时，城市更新也是广东对历史机遇的把握。2008年，广东省与原国土资源部签订了一个节约集约用地试点示范省的协议，明确把“三旧”改造作为这次示范省建设的一个重要内容。当年省委省政府也提出了广东“双转移（产业转移、劳动力转移）”的政策，也聚焦到“三旧”改造上。

所以说，广东的“三旧”改造是契合了这种历史机遇，得到了迅速的发展。

（二）十二年旧改的巨大成就从2008年到现在，超过12个年头，广东的“三旧”改造取得巨大的成就。有六个方面的成就：节约土地，提高了效益；推动产业转型升级；拉动投资，促进内循环；改善人居环境，推进宜居城乡建设；传承历史文脉，强化城市文化品牌；夯实基层治理，提高人民群众幸福感。

1、节约土地，提高效益。截至2021年9月，实施改造95.16万亩，完成改造57.6万亩，实现节约土地23.3万亩，节地率达40.42%。

单位建设用地产出从2008年底的13.7万元/亩/年，增加到2017年底的28.9万元/亩/年，增长了110.9%。

2、推动产业转型升级。共完成产业结构调整项目5022个，约占改造项目总数的六成。其中，属于淘汰、转移“两高一资”项目499个，引进现代服务业和高新技术产业项目491个，投资超亿元项目1720个。

3、拉动投资、促进内循环广东累计投入改造资金2.03万亿元（其中吸引社会投资1.78万亿元，约占改造总投资额的88%）。

4、改善人居环境，推进宜居城乡建设建设城市基础设施和公益事业项目提供用地6.5万亩。新增公共绿地9531亩。建设各类保障性住房共计5.14万套。

5、传承历史文脉，强化城市文化品牌广东通过“三旧”改造保护与修缮传统人文历史建筑782.06万平方米。2018年习总书记亲临视察广州永庆坊，提出让城市留住记忆，让人们记住乡愁的工作要求。

6、夯实基层治理，提高人民群众幸福感。全省完成的旧村庄改造面积达21万多亩，改造后村集体收入增加79亿元，约为改造前的3.4倍，就业人口增加了559万人，约为改造前的2.1倍。

02

广东省“三旧”改造主要政策法规我在这里简单做一个介绍。广东从2008年开始试点，到全面推开，广东省出台“三旧改造政策多达1600多条，总量居全国第一，比全国其他省份的总和还多。从市、区，甚至有的街道、镇里面都出台了相关的政策。

（一）省级“三旧”改造主要政策文件省一级主要有几个政策，主要是把原来的经验做法给固定下来。今年3月1日新实施了《广东省旧城镇旧厂房旧村庄改造管理办法》，整个管理办法共7章37条，分为总则、规划管理、用地管理、收益分配、监督管理、法律责任、附则。

这里我具体就不多说了，大家可以简单看一下。

03

珠三角主要城市政策法规特征分析

这里主要列出了四个城市：广州、深圳，佛山、东莞。从规划、项目管理等方面做了一个对比分析。

（一）广州市城市更新政策特征

主要体现在提下几个方面：

1、划定更新片区，以片区策划方案承接上层规划。

2、政府主导基础数据调查。

3、与成本挂钩的容积率计算与低价优惠。

4、严格的旧村改造成本核算。

5、注重产业导入。

6、土地整备促连片改造。

7、微改造促进老城区焕发新活力。

（二）深圳市城市更新政策特征

全国首部城市更新地方法规《深圳经济特区城市更新条例》已于今年3月1日正式施行，特点主要体现在以下几个方面：

1、城市更新规划与计划体系。

2、分区分类有效管控。

3、明确工业用地规模，保障产业空间。

4、明确容积率和地价计算体系。

拆除重建类城市更新项目修正系数计算表（右）

5、强调公益性移交。

6、“个别征收”破解征拆难题。

（三）佛山市城市更新政策特征

最早探索“三旧”改造的城市，主要特点如下：

1、以“单元计划、单元规划”为核心的城市更新规划体系。

2、以片区市场评估为基础，按容积率分段计收地价。

3、划定城市棕线，大力推进村级工业园改造。

4、简化审批程序，提高审批效率。

（四）东莞市城市更新政策特征

主要体现在以下几个方面：

1、规划引领，构建以更新单元为核心的规划体系。

2、实行分区分类控制。

3、划定工业保护线，大力推进工改项目产业升级。

4、实行“1+N”总体实施方案和容缺审批制度。

5、建立“前期服务上+单一主体挂牌招商”制度。热那亚分析预测

6、建立更新区片市场评估价计收体系。

（五）省市城市更新政策法规对比分析

从各个地方城市更新的政策比较分析，省一级的政策可以说是原则性的，解决能不能干的问题，市、县（区）的政策是操作层面的，解决怎么干的问题。各地市政策的差异性还是比较大的，政策变化比较快，有些政策是依领导的改变而改变。

目前的政策还主要是靠自然资源部门出台政策，税务、财政也提出一些政策，其它部门配套政策还是非常有限。

04

广东“三旧”改造对城市更新行动的历史性贡献与不足之处

从探索到实践，从试点到推广，从地方经验到国家政策，广东省“三旧”改造作为一项新生事物，迄今已走在全国前列，成为广东省高质量发展的战略抓手。

（一）对城市更新行动的历史性贡献

1、找到应遵循的原则。

政府引导、市场运作、尊重历史、分类筛选、统筹规划、共建共享。

2、区分了基本类型、模式，并取得经验。

三种基本类型

包括全面改造、微改造、混合改造。

多种模式

▷根据改造方式划分：旧村庄改造；旧厂房改造；旧城镇改造。

▷根据改造价值取向划分：节约集约土地资源为导向的改造；提升土地利用价▷值为导向的改造；保障民生为导向的改造。

▷根据改造主体划分：政府主导型；政府和市场合作型；市场主导型。

六大经验

▷规划先行，合理配置城市空间资源。

▷政府整合多方资源参与改造。

▷政府让渡增值收益，调动市场和社会的积极性。

▷明确各级政府责任，设置城市更新管理机构。

▷发布配套措施，统筹推进改造实施。

▷注重产业提升项目的产业策划及运营管理。

3、探索出了行之有效的管理方法。

建立规划管理制度

建立收益分配机制

加强项目实施管理

明确违法行为的法律责任

（二）存在不足

1

微改造的财务支撑有限，操作程序有待理顺。

2

旧城改造利益提升有限，企业运营困难。

3

旧城改造保护与利用之间存在矛盾。

4

城中村改造过程存在信息不对称和规则不明确。

5

“钉子户”导致项目搁浅，集体利益受损。

6

外来租户利益保障以及新市民住房需求问题。

由于时间有限，今天就分享这些。欢迎大家有机会到广东“三旧”改造协会交流指导，我们愿意继续跟大家分享。谢谢大家！

* 注：本文内容根据现场发言整理，已经本人审阅（图片来自专家演讲PPT）

原标题：《庾来顺：广东省城市更新制度建设对比研究》

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